供需两侧发力 存量和增量财政政策取得新成效

2024年，积极的财政政策适度加力、提质增效。发行1万亿元超长期特别国债、增加地方政府债务限额置换存量隐性债务、加快地方政府专项债券发行使用……供需两侧发力，一系列增量、存量政策落地见效，有力保障了国家重大战略任务的落实，促进了经济运行总体平稳、稳中有进。

近日召开的全国财政工作会议指出，2025年要实施更加积极的财政政策，持续用力、更加给力，打好政策“组合拳”。

2024年我国增量、存量财政政策整体运行情况如何?2025年“更加积极”的财政政策预计又将有哪些具体体现?记者采访了业内多位专家解读。

增量政策加速出台落地

盘点今年的增量政策，发行超长期特别国债支持“两重”(国家重大战略实施和重点领域安全能力建设)项目，是今年积极财政政策的重要内容。

从5月份首发至11月中旬，今年的超长期特别国债总计发行22次，共计1万亿元，有20年期、30年期、50年期3种期限。

“今年我国出台的增量财政政策，在适度扩大财政支出规模的同时，更加注重政策的精准性和有效性。特别是通过发行超长期特别国债，为‘两重’提供了坚实的财政保障，这是一大亮点。”中国商业经济学会副会长宋向清告诉《证券日报》记者，超长期特别国债包括多种期限，有助于优化债务结构，降低债务成本，同时为长期项目提供稳定的资金来源。

在支持“两重”的同时，今年7月份，国家发展改革委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持“两新”(大规模设备更新和消费品以旧换新)工作。

国家税务总局数据显示，在政策“组合拳”合力推动下，企业设备更新稳步推进。增值税发票数据显示，11月份，全国企业采购机械设备金额同比增长4.5%。累计来看，1月份至11月份同比增长6.1%，较全国企业总体采购金额增速快4.2个百分点。同时，消费品以旧换新政策效应显现，特别是家电家居类产品的消费需求在政策拉动下逐步释放。

“财政通过发行超长期特别国债的方式，为‘两重’‘两新’提供资金支持。”宋向清表示，这对于稳定经济增长、优化经济结构、保障民生等方面具有重要意义。

除超长期特别国债外，今年11月份，我国又推出了一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，同时确定从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。由此，直接增加地方化债资源10万亿元。

中国财政学会绩效管理专委会副主任委员张依群告诉《证券日报》记者：“今年财政政策最大亮点是地方政府存量隐性债务置换。”这极大减轻了地方财政风险和还本付息压力，帮助地方政府腾出更大资金、政策等资源空间，更多投入到谋划和推动高质量发展，进一步恢复、巩固持续向好的经济发展趋势。

此外，财政部部长蓝佛安在10月初国新办举行的新闻发布会上还表示，将发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。

存量政策不断优化起效

在增量政策不断出台落地之际，存量财政政策也持续优化起效。

先从专项债券角度看，作为扩大有效投资的重要抓手，2024年我国安排新增专项债券3.9万亿元，是历年来规模最大的。在专项债券分配和发行使用工作方面，财政部一方面加大对经济大省专项债券支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。另一方面，合理安排其他地区专项债券额度，推动在建项目续建完工和国家重大战略项目落地实施。

从发行节奏看，新增专项债券发行从8月份开始明显提速，截至10月末基本完成全年发行计划，显著高于过去三年同期均值。

从投向看，12月16日召开的国务院常务会议对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，提出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。

“专项债券发行提速与投向范围扩大，说明我国在专项债券发行使用方面注重科学把握发行节奏、合理确定资金投向、优化资金使用管理。”宋向清表示，专项债券投向范围更广，包括用于土地储备等，有助于促进房地产市场的平稳健康发展。

再从与经营主体息息相关的税费优惠政策看，2024年《政府工作报告》明确“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”，税务部门采取有效措施，着力推动政策红利精准快速直达经营主体，有效助推新质生产力和制造业发展。

国家税务总局发布的最新数据显示，今年前三季度，现行政策中支持科技创新和制造业发展的主要政策减税降费及退税20868亿元。“真金白银”的减税降费红利对科技创新和制造业高端化、智能化、绿色化发展的支持作用明显。

“结构性减税降费政策持续落实，重点支持科技创新和制造业发展，有利于减轻企业研发成本，鼓励企业加大科技创新投入，推动科技创新成果转化应用。”宋向清分析，今年积极的财政政策强化宏观逆周期和跨周期调节，组合使用多种政策工具，有力支持了实体经济稳中有进，加大了企业创新发展支持力度，促进消费平稳增长。

2025年将更加积极、更加给力

中央经济工作会议于12月11日至12日在北京举行。在财政政策方面，会议指出“要实施更加积极的财政政策”，为明年的财政工作举旗定向。同时，作出了更多细化部署。首先就是明确了“提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力”。

“预计2025年财政赤字率有望达到4%。赤字率的提高将增加政府的财政支出空间，为经济增长提供更强的财政支持。”宋向清说。

中央经济工作会议还明确了“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。

中央财经大学财税学院教授白彦锋表示，财政赤字率的提升和债务工具的加力使用，有助于发挥好财政资金“四两拨千斤”的带动作用，更好统筹“提升质量”与“做大总量”。

张依群也预计，2025年财政赤字率或在4%左右，超长期特别国债发行规模或提高至2万亿元，新增地方专项债券(不含置换地方政府存量隐性债务)在5万亿元左右，形成更加积极的财政政策的资金合力，为发展助力。

此外，中央经济工作会议还提出，“加大财政支出强度，加强重点领域保障”“优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层‘三保’底线”。

“兜牢兜实基层‘三保’底线，既有助于牢牢守住不发生系统性风险的底线，也有助于打消居民在基本民生方面的后顾之忧，助力提振消费、扩大内需。”白彦锋表示，在兜牢基层“三保”底线的基础上，也要进一步按照零基预算的理念，优化财政支出结构，防止财政资金沉淀和固化。

12月23日至24日召开的全国财政工作会议强调，中央经济工作会议系统部署2025年经济工作。各级财政部门要准确把握总体要求、政策取向和重点任务，稳中求进、以进促稳，实施更加积极的财政政策，强化财政资源和预算统筹，深化财税体制改革，加强财政科学管理，防范化解风险，严肃财经纪律，提高资金使用效益和政策效能，促进经济持续回升向好，为完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局提供有力保障。

具体来看，2025年要重点做好六方面工作。一是支持扩大国内需求;二是支持现代化产业体系建设;三是支持保障和改善民生;四是支持城乡区域融合发展;五是支持生态文明建设;六是支持高水平对外开放。

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